21 ноября 2002
В. Гадасин. Закон и электронный документооборот.
Национальные особенности и парадоксы
В. Гадасин
Мир связи.Connect! № 2, 2002
Электронный документооборот прочно входит в практику отечественных компаний, существенно повышая эффективность систем управления предприятиями различных профилей и форм собственности. С использованием электронных средств распределяются производственные задания, подписываются контракты, производятся взаиморасчеты и обмен почтой. Принятие Закона "Об электронной цифровой подписи" должно послужить стимулом к широкому внедрению систем электронного документооборота. Однако помимо несомненной пользы этот закон порождает ряд новых и подчас неожиданных проблем, что заставляет еще раз обратиться к анализу российской законодательной базы.
Классическое определение [1] гласит: "Закон - юридический акт, принятый высшим представительным органом государственной власти либо непосредственным волеизъявлением народа (в порядке референдума) и регулирующий, как правило, наиболее важные общественные отношения".
На начало 2002 года в Российской Федерации принято порядка 170 законов и нормативных актов в сфере информатизации и работы с информацией, действие которых так или иначе распространяется и на электронный документооборот. Из них 7 федеральных законов (ФЗ) являются системо-образующими, или рамочными, 50 -видовыми, 33 - отраслевыми, более 90 законов приняты субъектами Российской Федерации. Общие отношения в данной сфере регулирует рамочный федеральный закон "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.95 г., на заключительных этапах прохождения находится законопроект "О внесении изменений в федеральный закон "Об информации, информатизации и за щите информации". Действующим видовым законом в сфере электронного взаимодействия является закон "Об электронной цифровой подписи" от 10.01.2002 г. На предварительном рассмотрении находятся еще несколько видовых законопроектов, в том числе "Об электронном документе", "Об электронной торговле", "О предоставлении электронных услуг".
Без "плохих" законов не бывает "хороших"
Анализ действующей и предлагаемой законодательной базы позволяет обосновать следующие заключения.
Применение электронного документа (ЭлД) изменяется: от элитарного использования (на объектах высоких технологий, в специальных целях, для нужд высшего государственного аппарата) переходит в разряд стандартных процедур взаимодействия экономических объектов.
Ничем другим такое количество нормативных актов объяснить нельзя. Для того чтобы в статистически значимых количествах законы разрабатывать, обсуждать и принимать, требуется как минимум актуальность и масштабность направления. Тематика должна быть новой, затрагивать интересы широкого круга экономических субъектов. Ведь не наблюдается подобного бума законотворчества в "старой" сфере электричества и электрификации или, например, в "узкой" области квантовой механики.
В сфере электронного документооборота федеральные органы власти неявно поощряют инициативу многочисленности законов. Для "молодых" отраслей подобную политику следует признать правильной.
Изменение менталитета общества - решающий фактор экстенсивного освоения технологических новинок. Перестройка массового сознания - процесс консервативный, явно отстающий от беспрецедентных темпов экстенсивного внедрения достижений вычислительной техники и информатики. Эффективным средством ускорения такого процесса служит, как говорят сегодня, "пиар-кампания". Многочисленность законов выполняет эту функцию, привлекает внимание широких слоев общества - рядовых членов, органов государственной законодательной и исполнительной власти: на подписание закона об электронной цифровой подписи (ЭЦП) откликнулись практически все ведущие средства массовой информации.
Бесконтрольное размножение законов в информационной отрасли в значительной степени обусловлено субъективными причинами.
Информатизация, как и электрификация, не может ограничиваться пределами области, края, республики. Что было бы, если бы существовал региональный закон Республики Хакасии "Об электрификации", предписывающий частоту переменного тока не 50 Гц, как в России, а 60 Гц, как в США? А вот Закон "Об информации, информатизации и защите информации в Республике Хакасия" от 19.10.99 г. № 65 имеется на самом деле. Законы субъектов не отвечают даже формальному понятию закона в правовом поле и являются юридически ничтожными. Рядовому пользователю априори неизвестно, какой из документов действительно является законом, а какой - просто распоряжением. Поскольку невозможно соблюдать (как и знать) такое количество нормативов, ими начинают просто пренебрегать, даже самыми нужными и важными.
Наличие несовершенных (с ошибками) законов лучше, чем их отсутствие. Без "плохих" законов не бывает "хороших".
В "молодых" отраслях первые нормативные акты широкого назначения будут содержать большое число ошибок, в ряде случаев исключающих даже возможность практического применения этих актов. После того как наиболее "яркие" ошибки законодательства осознаются обществом и удаляются из законов, столь же "очевидными" становятся ошибки менее значимые и т. д. Закон - это та же продукция, только для весьма специфичной области применения. Единственный путь "выжигания" дефектов и совершенствования товара - накопление неоценимого практического опыта ошибок и достижений в процессе его применения. Нет законов - нет недостатков - нет обсуждения - нет совершенствования - нет "хороших" законов.
Парадоксы терминологии, или "догадайтесь, что подразумевают законы"
Четкая идентификация предметной области законодательства обязательна. В законе о несовершеннолетних указывается возраст, а не рост или вес, хотя эти параметры и взаимосвязаны. В сфере высоких технологий это тем более необходимо, менталитет масс отстает от технических достижений. В качестве иллюстрации приведем такой пример: доктор юридических наук, доцент в статье об электронной цифровой подписи в техническом журнале искренне недоумевает, почему субъект может иметь произвольное число цифровых подписей. А что уж говорить о рядовых пользователях. В такой ситуации неадекватное описание предмета законодательства в тексте законов фактически исключает возможность их применения.
На предыдущих этапах развития вычислительной техники компьютер использовался в качестве "большой пишущей машинки", так что аналогия между традиционной (текст на бумаге) и электронной технологией отображения документа, между традиционным и электронным взаимодействием была оправданной. Но уже сегодня, а тем более в перспективе представленный на экране или распечатанный документ кардинально отличается от исходного электронного, хотя и сформирован компьютером на его основе. Отчуждение электронного документа от человека растет беспрецедентными темпами:
информационное взаимодействие людей замещается взаимодействием ЭВМ.
Разрешение банка на получение клиентом денег из банкомата дается машиной, не человеком, машина создает, запрашивает, получает, обрабатывает, передает, хранит более десятка ЭлД. Лишь время от времени компьютер без участия человека формирует сводный документ, который и анализируется мыслящим субъектом. Компьютеру безразличен смысл документа, для него "информация" - всего лишь маркированное особым образом подмножество двоичных символов. Электронная информация лишается содержания, смысла, знания, присущего ей в человеческой среде.
Нормативная база в сфере электронного документооборота основана на устаревшей системе понятий, непригодной для адекватного описания взаимодействия субъектов на основе современных информационных технологий.
В качестве обоснования тезиса приведем лишь несколько из многочисленных парадоксов в действующих законах и разрабатываемых законопроектах государственного уровня. Начнем с основополагающего понятия "электронный документ".
Применительно к традиционной (аналоговой) форме представления документа его определение дается в ФЗ "Об информации, информатизации и защите информации", ГОСТе Р 51141-98 "Делопроизводство и архивное дело". "Документированная информация (документ) - зафиксированная (здесь и далее выделено автором) на материальном носителе информация с реквизитами, позволяющими ее идентифицировать". Действительно, фиксирование на носителе - характерное свойство традиционного (аналогового) документа (АнД), сохраняемое в течение всего жизненного цикла. Однако распространение свойств аналоговой среды на электронную неправомерно. Тем не менее фундаментальное определение объекта законодательства в "электронных" законах России и государств СНГ исходит из традиционной трактовки.
Очевидно, что "электронно-цифровая" форма выглядит примерно так же, как "бумажно-поэтическое" произведение, "красно-длинный" предмет, "квадратно-тяжелый" камень. "Электронная" - физическая природа сигнала, "цифровая" - способ отображения информации, существенна только цифровая форма, а способ представления не имеет значения. Важнее лингвистических недостатков то, что соблюдение требования фиксации ЭлД исключает практическое применение законов.
Если автомобиль определять как "зафиксированное на шоссе транспортное средство", то штраф за превышение скорости бессмыслен. Либо приходится действовать не по законам, но "по понятиям": трактовка "фиксирования" автомобиля отдана на произвол правоприменителю. Для наложения штрафа автомобиль останавливается, и тогда он действительно зафиксирован на шоссе.
Попробуйте угадать, где именно зафиксирован электронный документ? Можно ли один и тот же объект зафиксировать в нескольких местах одновременно? А вот ЭлД можно, например при дублировании файла. Или по Закону это разные документы? Можно ли передать по электро-или радиосвязи "материальный или машинный носитель", на котором зафиксирован документ? Или по Закону передается "нечто", из чего на приемном конце возникает ЭлД? Или ЭлД передаче не подлежит? Тогда и защита ЭлД при передаче теряет смысл, ведь "нечто" - не документ. Надо ли защищать преобразования ЭлД в компьютере, где требование фиксирования заведомо не выполняется, или надо считать, что это не электронный документ, так что и защита не нужна? Можно ли воспроизвести текст ЭлД на экране монитора, ведь изображение якобы меняется 24 раза в секунду, точнее разворачивается со скоростью порядка 2.107 пикселей/сек?
Вывод очевиден: надо действовать по "духу" закона, а не "по букве". Иными словами, "по понятиям", а не "по закону". Парадоксы объясняются выбором в качестве характеризующего не основного признака. С таким же успехом для идентификации человека можно использовать описание его одежды: есть галстук - законодатель, нет галстука - ученый. В законах полностью игнорируется тот факт, что в течение жизненного цикла ЭлД может существовать как фиксированный объект в статическом состоянии в пассивном режиме хранения, а при активизации - как процесс в динамическом состоянии.
Следуя законам, надо запретить использование ЭлД по крайней мере в коммерческой деятельности - наиболее привлекательной и экономически эффективной области применения электронных документов. Почти все электронные документы, связанные с оформлением финансовых потоков, технологически реализуются в форме, недоступной для восприятия человеком, даже при их визуализации. Электронное платежное поручение представляет собой строго упорядоченную совокупность двоичных чисел: номер (шифр) типа финансового документа, код банка, клиента, номер счета, сумма, валюта, одна или несколько ЭЦП и др. банковские реквизиты.
Если выполнять требования закона, то объем документа настолько возрастает за счет ненужной для ЭВМ информации (но нужной для восприятия человеком!), что обработка, передача, хранение ЭлД станет экономически нецелесообразной. Можно предположить (но ведь можно и не предполагать!), что законодатель подразумевал возможность создания на основе исходного ЭлД и ряда других, хранящихся в ЭВМ, некоего третьего документа, который использовал бы часть информации исходного и при этом отвечал требованиям закона. Но это совершенно другой документ, не исходный!
По определению оригинал единственный и не может существовать в нескольких "экземплярах". Важнее практические аспекты. Подписанные президентами Республики Беларусь и Туркменистана законы открывают неограниченные возможности для обогащения недобросовестных субъектов. Платежное поручение, записанное или переданное несколько раз, предоставляет согласно закону право на соответствующее число выплат, независимо от величины счета. Действительно, экземпляры ЭлД идентичны и зафиксированы на машинном носителе. Если первый пришедший в банк экземпляр поручения является основанием для получения денег, то отказ в переводе или выплате денег по вновь поступившему экземпляру, точно такому же и также имеющему по закону юридическую силу, означает дискриминацию, противозаконен. Хорошо, что эти законы не исполняются.
Говорить, что бумажный документ - копия электронного, это все равно, что называть фотографию человека его копией. Законодатели имеют в виду именно природу отображения, что доказывает законодательный запрет на электронную копию ЭлД. Операция копирования органически присуща электронной среде, так что запрет на существование электронной копии ЭлД при одновременном допущении бумажной (!!!) копии ЭлД абсурден даже теоретически.
В многочисленных ситуациях, особенно в финансовой и коммерческой сфере, применяются документы однократного действия, например платежное поручение. И отправитель, и получатель обязаны архивировать финансовую переписку, в том числе и "погашенное" поручение с пометкой "выполнено". О недопустимости одновременного существования нескольких оригиналов отмечалось выше. По меньшей мере один из хранимых ЭлД должен быть электронной копией, а это запрещено законом.
Авторство электронного документа подтверждается цифровой подписью. В силу математических особенностей формирования цифровой подписи она действительна только в течение нескольких лет, после чего регистрация ЭЦП аннулируется, подпись утрачивает юридическое значение и автор создает новую ЭЦП. Если документ запрашивается из электронного архива спустя долгое время после передачи на хранение, то ЭЦП документа верифицировать невозможно, никаких "следов" о принадлежности подписи не сохранилось.
Вот почему запрашиваемый документ должен заверяться действующей в момент запроса цифровой подписью владельца архива. Тем самым архиватор удостоверяет, что этот ЭлД действительно много лет назад подписан автором, чью ЭЦП, ныне аннулированную, архиватор проверил тогда, в момент архивирования. До сих пор документ, наличие подписи на котором удостоверено третьим лицом, называли копией. Законодатели запретили электронные копии ЭлД. Как пользоваться электронными базами данных и в то же время соблюдать закон?
В ст. 12 проекта ФЗ "Об электронной торговле" предусматривается, что при сохранении (очевидно, в базах данных) "...ЭлД должны сохранять формат, в котором они были сформированы, переданы или получены". Если "формат" подразумевает техническую реализацию ЭлД, то проект закона запрещает даже стандартные операции переформатирования файла, например архивирование файла, и наоборот, требует хранения массы избыточной "технологической информации". Если же "формат" означает отсутствие дополнительных надписей на подлиннике, то законопроект запрещает любую модификацию ЭлД-оригинала, характеризующую его исполнение. В электронной среде любое изменение или дополнение ЭлД кардинально меняет его цифровую подпись. Для ЭлД однократного действия, где оригинал должен "погашаться", чтобы исключить его повторное использование, и в таком виде храниться для отчетности, выполнение требований сохранения формата означает невозможность электронной торговли.
Бойтесь адвокатов!
В статье рассматривается лишь малая часть вопросов, возникающих при изучении законов. Можно только представить, сколько их найдут опытные адвокаты в процессе "дорогостоящего" конфликта хозяйствующих субъектов.
Электронный документ как агент информационного взаимодействия существует (формируется, обрабатывается, передается, хранится) в совершенно иной цифровой (электронной) среде. В этой среде действуют точные правила, базирующиеся на однозначных законах логических преобразований. Лишний пробел в адресе не сказывается на доставке обычного письма, тогда как в Интернете может означать субъектов, находящихся в тысячах километрах друг от друга. Адекватное описание процессов в электронной среде принципиально невозможно в рамках традиционного словарного запаса, необходимо использование специальной терминологии, пусть даже незнакомой широкой общественности.
Стремительное развитие информационной индустрии породило термины, которые основная часть общества еще не осознает: файл, байт, бит, строка бит, цифровая подпись, ключ, чип, база данных и пр. Закон активизируется, только когда возникает конфликтная ситуация. И лишь в подобных случаях привлекаются профессионалы, которые, используя вульгаризацию норм закона, смогут истолковать их в выгодном свете. В результате разрешение спора будет определяться не законом, а вторичными факторами, имущественным или силовым неравенством сторон.
Понятны трудности законодателя, вынужденного искать компромисс между "доступным, но неточным" и "точным, но недоступным". Излишнее упрощение понятий в конечном итоге выливается в искажение сущности и приводит к неоднозначности нормативной базы. Это слишком дорогая плата за доступность, толкование норм закона не должно допускать произвола, математизация терминологии неизбежна. В конце концов, "незнание закона не освобождает от ответственности", правоприменитель всегда может получить необходимые разъяснения у специалиста.
Модели документа, построенные с учетом характеристик аналоговой или электронной среды их существования, приводят к полярным результатам. Аналоговая среда - среда похожести, приблизительности, изменяемости документа в пространстве и времени. Электронная - среда однозначности, точности, постоянства ЭлД в пространстве и времени. В аналоговой среде множество, моделирующее документ, имеет бесконечную мощность и является непрерывным, в электронной - конечную мощность и дискретно. Восприятие информации в аналоговой среде одномоментно, целостно, в электронной среде - последовательно и фрагментарно. В аналоговой среде любые два "одинаковых" экземпляра документа обязательно чем-то отличаются, в электронной среде они неразличимы, как две капли в стакане воды.
Дело не в отдельных неудачных положениях законов и законопроектов, а в отсутствии теоретически обоснованной системы понятий электронного документооборота. Возможные подходы к построению такой понятийной базы предлагаются в [3,4].
Литература
- Большой юридический словарь. Под ред. А.Я. Сухарева, В.Е. Крутских. - М.:
ИНФРА-М., 2000. - 704 с.
- Закон Республики Беларусь "Об электронном документе" (10. 01. 2000 г., Ms 357-3) - Управление защитой информации, т.4, № 1, 2000 г., с. 60-65.
- Гадасин В.А., Конявский В.А. На пороге революции по Гуттенбергу-Федорову. "Connect! Мир связи" , Мс 1, 2/2002 г.
- Гадасин В.А., Конявский В.А.. От документа - к электронному документу. Системные основы. М.: "РФК-Имидж Лаб", 2001,192с.
- Проект Федерального закона "Об электронной цифровой подписи" -Управление защитой информации, т.5, № 4, 2001 г., с. 449-455.
Продолжение следует
Об авторе: Вадим Гадасин, начальние отдела ВНИИПВТИ, д.т.н.
Источник: Мир связи.Connect!
