27 марта 2014
Саморегулирование в области пожарной безопасности в Российской Федерации. Опыт функционирования
Николай Афанасьев
директор Департамента Национального союза
организаций в области обеспечения
пожарной безопасности (НСОПБ)
Дарья Ваганова
руководитель Пресс-службы НСОПБ
По разным причинам, за последние годы, в сфере обеспечения пожарной безопасности сложились и негативные ситуации, которые крайне отрицательно влияют на безопасность зданий и сооружений, и в конечном итоге на безопасность пребывающих в них людей. Профессиональный уровень специалистов отдельных организаций не отвечает современным требованиям. При производстве допускаются случаи несоблюдения установленных стандартов и требований, допускаются нарушения технологических регламентов.
К сожалению, существует практика создания, так называемых "фирм-однодневок". Образуется юридическое лицо под конкретный объем выполняемых работ, договариваясь с заказчиком. При этом работы выполняются некачественно и, как правило, с использованием на подряде других организаций, а потом фирма исчезает. Эти и другие подобные примеры, к сожалению, есть, и скрывать их нельзя. Здесь необходимо особенно четко представлять уровень последствий за неквалифицированно выполненные работы, напрямую влияющие на безопасность. Если организация плохо покрасит, допустим, фасад здания, то его владельцу в лучшем случаи через короткое время придется подобные работы проводить снова. Но если фирма неквалифицированно проведет огнезащитные работы по повышению требуемого предела огнестойкости, например, несущих металлических конструкций здания с массовым пребыванием людей, то даже страшно представить какие катастрофические последствия могут наступить в этом здании впоследствии при возникновении пожара.
Действующее законодательство не позволяет в полной мере и эффективно осуществлять контроль со стороны государства за деятельностью этих организаций. В связи с чем, замена части государственных функций на механизм саморегулирования предполагает осуществление более строгого, регулярного и одновременно прозрачного по процедуре контроля за деятельностью предприятий являющихся членами СРО.
Классическая модель отношений потребителей и производителей выглядит следующим образом: институты потребителей и институты производителей взаимодействуют между собой, а государство – надзорный орган за этими отношениями. В итоге потребители и производители в организованной форме, в рамках своих дискуссий и претензий создают под надзором государства оптимальное поле для регулирования. И не в Роспотребнадзор надо звонить, когда нарушены ваши права, а в соответствующую ассоциацию. И не чиновники должны вас защищать, а представители ассоциации.
Деятельность ассоциации производителей построена по принципу риска ответственности коллектива. По этой причине кто угодно стать членом саморегулируемой ассоциации не может. Если член ассоциации причинит ущерб потребителю, то платить за него придется и профессиональному сообществу. Максимум два раза нерадивый член СРО сможет нанести ущерб своей ассоциации, а потом его просто исключат из СРО и забудут. А он лишится не только членства в соответствующей СРО, но ему и из профессии придется уйти. Поэтому государственная система лицензирования и общественная система СРО просто несопоставимы.
Создание таких организаций обусловлено двумя основными факторами:
- Первый. Необходимость повышения качества оказываемых на этом рынке работ и услуг в целях обеспечения надлежащей противопожарной защиты граждан Российской Федерации и объектов экономики.
- Второй. Это возможность передать на рынок часть государственных разрешительных функций, тем самым снизить уровень администрирования бизнеса.
В настоящее время более 47 тысяч юридических лиц и индивидуальных предпринимателей осуществляют свою деятельность по предоставленным МЧС России лицензиям на право проведения работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности. Это около 100 тысяч рабочих мест. В основном это предприятия малого и среднего бизнеса. Ими, по оценке экспертов, выполняются работы на сумму, превышающую 90 млрд. рублей в год.
Создание саморегулируемых организаций в области пожарной безопасности позволит исключить действующий порядок лицензирования производства работ по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, установленный Федеральным законом "О лицензировании отдельных видов деятельности", и передать эти функции саморегулируемым организациям (СРО), а так же определить четкие стандарты и правила ведения предпринимательской деятельности, осуществление контроля и надзора за своими членами и их ответственности.
Необходимость введения института саморегулирования в противопожарной отрасли обусловлена в первую очередь прямой зависимостью жизни людей от качества работ (услуг) в области пожарной безопасности. Также важным аргументом введения системы саморегулирования в области пожарной безопасности является более строгий, одновременно открытый контроль за деятельностью предприятий, являющихся членами СРО. На рынке противопожарных услуг, как и в любой отрасли, существуют организации, работающие на низком профессиональном уровне, со слабой профессиональный подготовкой сотрудников. В работе используется не профессиональное оснащение, допускаются случаи неправильного монтажа, установка оборудования с отступлениями от проекта, нарушаются сроки гарантийного обслуживания. Система планирования и контроля производства на ряде предприятий находится на крайне низком организационном и практическом уровне.
В рамках саморегулирования многие проблемы, особенно в области повышения результативности и качества выполнения работ можно решить более эффективно. Саморегулирование имеет несколько преимуществ перед государственным регулированием. Нормы саморегулирования более гибкие, они легче адаптируются к изменяющимся обстоятельствам. У саморегулируемых организаций лучше экспертные возможности и обратная связь с рынком. Участники рынка получают легальные возможности влиять на нормотворчество, а государство снижает свои расходы на регулирование.
В системе отношений между субъектами рынка саморегулирование должно занимать место посредника между органами государственной власти, профессиональными участниками и их клиентами.
С одной стороны, саморегулируемая организация - представитель и выразитель интересов профучастников перед государством, с другой - квалифицированный агент государства как выразителя общих интересов в среде профессиональных участников. Объективно такая позиция позволяет использовать саморегулируемые организации как инструмент согласования интересов всех субъектов рынка с интересами государства. Во-первых, принцип свободного доступа к документам СРО. Любое лицо, принявшее решение вступить в СРО, при условии, что оно соответствует предъявляемым к членам требованиям, должно иметь такую возможность. СРО не имеет права отказать в приеме нового члена. Совершенно очевидно, такое лицо должно иметь возможность свободного выхода из любого СРО. Можно говорить о принципе свободы выбора СРО. Это в свою очередь будет стимулом для СРО в "борьбе" за членов.
Во-вторых, все члены СРО должны иметь равные права и обязанности – должен соблюдаться принцип равенства членов. В-третьих, саморегулируемые организации не должны заниматься какой-либо предпринимательской деятельностью на одном поле со своими членами. Учитывая конкурентные возможности таких организаций, подобная деятельность носила бы дискриминационный характер для своих членов. Это недопустимо. Следовательно, должен соблюдаться принцип неучастия СРО в предпринимательской деятельности, являющейся предметом саморегулирования. В-четвертых, за нарушение членами правил саморегулируемой организации санкцией может быть только привлечение к дисциплинарной ответственности. Таким образом, можно говорить о принципе ответственности членов в виде дисциплинарного взыскания. В-пятых, саморегулирование подразумевает возможность самостоятельного достижения членами определенных (желаемых ими) результатов. Это достижение осуществимо либо непосредственно силами конкретного члена, либо сообща через органы управления СРО. Соответственно, эти органы управления должны быть подотчетными членам саморегулируемой организации. Один из основных элементов подотчетности – возможность воздействия на органы управления через их выборность. Таким образом, СРО должно соответствовать принципу выборности органов управления, и принципу участия членов СРО в выборных органах посредством принятых организацией выборных процедур.
Наибольшие достижения эффективности саморегулирования, в частности в области пожарной безопасности, по сравнению с госрегулированием можно достичь при выполнении следующих условий:
- обязательность членства в саморегулируемой организации для функционирования в соответствующем сегменте рынка;
- обеспечение саморегулированием высоких стандартов функционирования бизнеса, что подразумевает наличие кодекса правил, систему контроля их соблюдения и систему адекватных санкций за нарушение правил;
- исключение в рамках саморегулирования механизмов противодействия эффективной конкуренции;
- наличие в рамках саморегулирования механизмов исключения преимущественного соблюдения интересов членов саморегулируемой организации в ущерб интересам общества.
Сегодня много говорят о том, что система саморегулирования не подходит для России. Да, необходимо признать, что введение саморегулирования возможно только в зрелых секторах рынка. Если какие-то производители, сообщества производителей считают, что им не подходит закон о саморегулировании, то это значит, что они не разобрались в данном вопросе и заблуждаются, или недостаточно добросовестны в своей деятельности.
Сегодня все, кто кричат об излишнем давлении государства, о засоренности рынка недобросовестными производителями и ничего не делают, на самом деле, пособники того, о чем они сами кричат. После принятия закона о СРО в Российской Федерации созданы практически все условия для того, чтобы сам бизнес мог отказаться от излишнего контроля государства. Бездействие в нынешних условиях можно рассматривать, как саботаж самого бизнеса.
В настоящее время на территории страны уже работают более 70 некоммерческих партнерств в сфере обеспечения пожарной безопасности, причем более 30 из них имеют статус саморегулируемых организаций.
В целях соблюдения общественных интересов саморегулируемых организаций, обеспечения взаимодействия саморегулируемых организаций с органами власти всех уровней, с потребителями продукции услуг и работ в области обеспечения пожарной безопасности, координации деятельности и защиты прав саморегулируемых организаций целесообразно создание национального союза саморегулируемых организаций.
Во многом перспектива развития саморегулирования в области пожарной безопасности зависит от окончательной редакции соответствующего законопроекта, который аж с 2010 года никак не может пройти все необходимые стадии согласования и принятия в Государственной Думе Федерального собрания Российской Федерации.
Но, не дожидаясь принятия и вступления в силу федерального закона об обязательном противопожарном саморегулировании, многие участники рынка добровольно объединились в саморегулируемые организации и на практике смогли реализовать достаточно весомые возможности, которые предоставляет статус саморегулируемой организации. Об одном из таких примеров позвольте сообщить подробнее.
Член Национального союза организаций в области обеспечения пожарной безопасности (НСОПБ) – саморегулируемая организация Некоммерческое партнерство «Приволжский центр в области ГОЧС и обеспечения пожарной безопасности», обратилась в Верховный Суд Российской Федерации с заявлением о признании частично недействующим приказа Министерства регионального развития Российской Федерации от 30.12.2009 № 624. Таким образом, впервые в Российской Федерации была реализована норма Федерального закона "О саморегулируемых организациях" (часть 4 статьи 4), согласно которой саморегулируемая организация от своего имени и в интересах своих членов вправе обратиться в суд с заявлением о признании недействующим не соответствующего федеральному закону нормативного правового акта, обязанность соблюдения которого возлагается на членов саморегулируемой организации. При этом была предпринята попытка решения так называемой проблемы "двойного регулирования" работ по монтажу средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений.
Как известно, наиболее остро данная проблема стала проявляться после принятия Минрегионом России приказа № 624. Указанным нормативным правовым актом был переутвержден перечень работ в строительстве, на осуществление которых требовался допуск от саморегулируемых организаций, и в который были также включены лицензируемые работы в области обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений. В первой половине 2012 года Министерством экономического развития Российской Федерации была проведена экспертиза приказа № 624 в целях выявления в нем положений, необоснованно затрудняющих ведение предпринимательской и инвестиционной деятельности. В результате проведения экспертизы приказа № 624 были выявлены порядка 21 вида так называемых «пожарных» работ, которые подпадали под требование наличия одновременно и лицензии, и допуска. При этом Минэкономразвитие России указывало, что варианты решения описанной проблемы должны быть рассмотрены Правительственной комиссией по проведению административной реформы и посчитало, что наиболее оптимальным вариантом регулирования является отнесение "пожарных" видов работ к сфере лицензирования с их исключением из приказа № 624. Когда же по прошествии более полугода с момента опубликования результатов экспертизы приказа № 624 на уровне Правительства Российской Федерации так и не появилось признаков разрешения данной проблемы, НСОПБ был вынужден инициировать разрешение проблемы двойного регулирования "пожарных" видов работ путем подачи в Верховный Суд Российской Федерации от имени саморегулируемой организации заявления о признании частично недействующим приказа № 624 (в части включения в данный приказ "пожарных" видов работ).
Во многом причиной обращения в Верховный Суд Российской Федерации послужили случаи привлечения к административной ответственности членов саморегулирующей организации за выполнение работ по огнезащите при наличии действующей "пожарной" лицензии, но без наличия "строительного" допуска на данный вид работ. Расчет саморегулируемой организации был достаточно прост. В случае удовлетворения требований Верховным Судом Российской Федерации "пожарные" виды работ были бы отнесены к сфере лицензирования и исключены из приказа № 624 на основании решения Верховного Суда без какого-либо изменения самого приказа. В случае отказа в удовлетворении заявленных требований Верховный Суд непременно должен был бы сделать вывод о том, что наличие лицензии МЧС России необходимо для выполнения "пожарных" видов работ лишь на стадии эксплуатации объекта и, как следствие, отнесение "пожарных" видов работ на стадии строительства, реконструкции и капитального ремонта к сфере саморегулирования с их исключением из сферы лицензирования.
Для рассмотрения данного заявления Верховным Судом был использован максимально возможный трехмесячный срок, затребованы результаты экспертизы Минэкономразвития России, а также был привлечен в качестве заинтересованного лица не только Минрегион России, но и Госстрой России. Первая и апелляционная инстанции Верховного Суда Российской Федерации, к нашему сожалению, сделали вывод о том, что приказ № 624 не противоречит Федеральному закону "О лицензировании отдельных видов деятельности" и Положению о лицензировании деятельности по монтажу, техническому обслуживанию и ремонту средств обеспечения пожарной безопасности зданий и сооружений, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2011 г. № 1225. При этом Верховный Суд Российской Федерации, как и предполагалось, устранил проблему двойного регулирования "пожарных" видов работ, посчитав, что наличие лицензии МЧС России необходимо для выполнения "пожарных" видов работ лишь на стадии эксплуатации зданий и сооружений.
Имея определенный результат, по нашему мнению, в вопросе защиты прав и интересов своих членов саморегулируемой организации не целесообразно останавливаться на полпути. Действующее законодательство о саморегулировании предоставляет саморегулируемой организации право обращения в надзорные инстанции Верховного Суда Российской Федерации, а, при необходимости, и в Конституционный Суд России.
Мы уверены, создание саморегулируемых организаций в области пожарной безопасности существенно повысит уровень противопожарной защиты объектов экономики, упростит процедуры проведения контрольных мероприятий в отношении членов саморегулируемых организаций. Кроме того, появление саморегулируемых организаций будет способствовать предупреждению фактов проявлений коррупции при осуществлении пожарного надзора, что является немаловажным обстоятельством.
Опубликовано: портал Avtoritet.net
