15 апреля 2014
Долго ходим кругами и топчемся на месте. К вопросу формирования отрасли экономики в области обеспечения пожарной безопасности
Михаил Дубинин,
президент Ассоциации «НСООПБ»,
Василий Жуков,
начальник отдела Ассоциации «НСООПБ»
В последние годы активно-пассионарные объединения, ассоциации, союзы предпринимают попытки завершить системное формирование «межведомственной» отрасли экономики в области обеспечения пожарной безопасности (далее: отрасль ПБ). Это: Некоммерческая организация «Союз организаций, осуществляющих экспертную деятельность в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, промышленной, пожарной и экологической безопасности» (http://www.rrees.ru), Ассоциация производителей пожарно-спасательной продукции и услуг «Союз 01» (http://souzz01.com), Ассоциация «Национальный союз организаций в области обеспечения пожарной безопасности» (http://www.nsopb.ru), Общероссийское отраслевое объединение работодателей «Палата работодателей пожарно-спасательной отрасли» (http://psorf.ru), Всероссийское добровольное пожарное общество (http://www.vdpo.ru). Отрасль ПБ должна соответствовать принципам государства и экономики современной России. Поэтому ее формирование – дело не простое, и практически, и теоретически. Настоящая статья – это методологическая помощь пассионариям в таком нужном деле. Пожарная безопасность страны обеспечивается формирующейся отраслью ПБ, которая в современной России работает более 20 лет. Отрасль экономики в области обеспечения пожарной безопасности – это совокупность предприятий и производств, которые, на основе соответствующих технических регламентов и нормативных документов по пожарной безопасности, проектируют, создают, производят и обеспечивают экономику пожарно-технической продукцией, работами и услугами в области пожарной безопасности.
Чем отрасль пожарной безопасности отличается от «обычной» отрасли экономики?
Как управляется «обычная» отрасль? Государство осуществляет экономико-правовое ее регулирование и устанавливает требования безопасности к продукции и работам. Все остальное: тип продукции, ее разнообразие, цена, качество и многое другое – определяется и регулируется «спросом», «предложением» и конкурентной средой. «Обычная» отрасль действует на принципах рыночного самоуправления. Как управляется отрасль пожарной безопасности? В отличие от «обычной» отрасли, здесь государство устанавливает требования к способам, методам и моделям:
- инженерно-технических, архитектурно-конструктивных, объемно-планировочных технологий обеспечения ПБ;
- инженерно-технических, архитектурно-конструктивных, объемно-планировочных средств и систем обеспечения ПБ.
Т.е. государство фактически устанавливает типы, виды и модели средств обеспечения ПБ (продукции и технологии). В чем проблема такой особенности? В том, что государство может устанавливать и часто устанавливает заведомо «отсталые» и неэффективные типы, виды и модели средств обеспечения ПБ. И тогда отрасль ПБ производит и обеспечивает экономику отсталыми и неэффективными средствами обеспечения ПБ.
Если отрасль ПБ имеет такую особенность, то в ней должна быть «обратная связь» между рынком и государством. Эта обратная связь должна выполнять функции передачи информации об оценках средств обеспечения ПБ, предложенных государством. Но дело в том, что такой обратной связи фактически нет ни в действительности, ни в проектах пассионарных объединений, формирующих отрасль ПБ.
Отраслевой рынок
Главную роль в функционировании отрасли ПБ страны играет рынок пожарно-технической продукции, работ и услуг в области пожарной безопасности (далее: рынок продукции ПБ). Что мы знаем об этом рынке? Перечень продукции, работ и услуг установлен ст. 24 Федерального закона ФЗ-69 «О пожарной безопасности». Работает рынок на основе действующего законодательства. А также на основе законодательства о техническом регулировании, стандартизации и лицензировании. Мы знаем, что это огромные финансовые и материальные ресурсы. По структуре рынок – разнообразная линейка противопожарных средств, работ и услуг. На нем работают десятки тысяч фирм (около 50 000). В них трудится большое количество людей. География продукции – поставки из многих стран. Теперь и общий рынок единого таможенного пространства трех стран. Но кроме этих общих характеристик больше ничего о рынке не знаем.
Ни в научной, ни в иной печати о рынке продукции ПБ - ничего. Исключение составляют лишь некоторые источники, например: Аналитический обзор Общероссийского отраслевого объединения работодателей «Федеральная Палата пожарно-спасательной отрасли и обеспечения безопасности» (http://www.psorf.ru); «Анализ предпосылок формирования пожарно-спасательной отрасли и видение вариантов ее развития» (http://www.psorf.ru/documents/analytics/industry_review/).
В функции государственных органов и, в частности, в функции МЧС РФ вопросы регулирования отрасли ПБ не входят. Нет соответствующих научно-исследовательских работ. Ни в докладах, ни в публичных выступлениях должностных лиц такого явления, как рынок – нет. Поэтому ни обобщенных, ни детальных экономико-финансовых показателей функционирования рынка не найти. Нет структурного анализа, нет показателей конкуренции, нет ценовых характеристик, нет анализа состояния добровольности выбора контрагентов, нет показателей динамики и темпов развития и др.
Особенности рынка продукции пожарной безопасности
На основе положений экономической теории можно сформулировать определение рынка продукции ПБ. Рынок пожарно-технической продукции, работ и услуг в области пожарной безопасности - это совокупность отношений, комплексная система согласованных действий, обеспечивающая регулярные операции товарообращения между производителями и потребителями пожарно-технической продукции, работ и услуг в области пожарной безопасности. Чем отличается от других рынков, чем характеризуется рынок продукции ПБ? Есть ли особенности, которые надо учитывать при решении задач развития отрасли ПБ? Да есть.
Первая особенность рынка продукции ПБ
Известно, что рынок должен развиваться благодаря тому, что у собственников и руководителей имеется естественная потребность сохранять имущество, в том числе путем осуществления противопожарных мероприятий и путем обращения к услугам рынка продукции ПБ. На самом деле, в России исторически так сложилось, что у большей части современных руководителей естественная потребность «сохранять и обеспечивать ПБ» имущества либо подавлялась, либо не стимулировалась государством. К этому надо добавить низкий уровень правопорядка и состояния дисциплины, в том числе состояния дисциплины выполнения установленных требований ПБ. Поэтому руководители противопожарные меры по своей инициативе практически не осуществляют и к услугам рынка не обращаются. Это, во-первых.
Во-вторых. Государство принимает серьезные меры для стимулирования потребности обеспечивать ПБ имущества (устанавливает требования ПБ к большому кругу объектов защиты и к большому объему их параметров, осуществляет надзор, лицензирование, вводит чувствительные штрафы, принимает другие меры). Но государство не всегда эффективно это делает. И часто перегибает палку.
В-третьих. «Противопожарный товар» имеет особенность. Он не является товаром первой необходимости. Это товар с вероятностной потребностью, который «может понадобиться, а может, и нет». Данное обстоятельство влияет на мотивацию собственников и руководителей -осуществлять или нет противопожарные мероприятия, обращаться к услугам рынка ПБ или нет.
При осуществлении мер по развитию отрасли ПБ должны учитываться указанные особенности:
- неразвитая потребность сохранять и обеспечивать ПБ имущества;
- низкий уровень технико-технологической дисциплины;
- неэффективность государственных мер по развитию отрасли ПБ;
- вероятностная потребность в услугах рынка ПБ.
Вторая особенность рынка продукции ПБ
Как формируется номенклатура, как определяется качество и эффективность продукции, работ и услуг на рынке продукции ПБ? На первый взгляд может показаться, ответ очевиден: «Определяет потребитель через отношения спроса и предложения». Однако, на самом деле, это не совсем так. Здесь классическая формула взаимодействия потребителя и производителя, спроса и предложения работает по-другому. Дело в том, что для выбора пожарной продукции требуются знания теории и практики ПБ, которых нет у собственника имущества, у руководителей и специалистов хозяйствующих субъектов. Они самостоятельно, без эксперта, не могут определить: какой из продуктов рынка ПБ им требуется. Следовательно, на выбор потребителя «противопожарного» товара большое и решающее влияние оказывают эксперты, которые отвечают на вопросы: где, как, и с какой задачей должно быть применено то или иное средство, или технология обеспечения ПБ. На основе их выводов и рекомендаций потребитель приобретает соответствующую продукцию, работу, услугу.
Поэтому можно утверждать, что рынок продукции ПБ состоит из двух рынков:
- Товарный рынок пожарно-технической продукции, работ и услуг в области ПБ.
- Рынок противопожарных экспертных услуг.
Рынок противопожарных экспертных услуг – это система экономических отношений, согласованных действий, направленных на обеспечение потребителя экспертным заключением о методах и технологиях обеспечения ПБ объекта защиты, которое ориентирует его в выборе продукции, работ и услуг на товарном рынке пожарной безопасности.
Функционально-структурные связи взаимодействия элементов рынка продукции ПБ показаны на рисунке.
Рис. Функционально-структурные связи взаимодействия элементов рынка продукции ПБ
Именно фактор «экспертных рекомендаций» потребителю является особенностью функционирования и развития рынка продукции ПБ. Другими словами: потребитель взаимодействует с рынком не напрямую, а через рекомендации эксперта.
Если фактор «экспертных рекомендаций» имеет принципиальное значение, если без эксперта собственник и руководитель не могут принять решение, то эксперт востребован. Это создает условия для успешного развития экспертного бизнеса.
Как эти особенности учитываются в интересах рынка противопожарных экспертных услуг?
Рассмотрим, что является интересом рынка противопожарных экспертных услуг? Интересом рынка противопожарных экспертных услуг (экспертов), являются следующие направления экспертных работ.
Первое направление экспертных работ
Самостоятельная выработка политики и принципов технического регулирования, разработка проектов нормативно правовых актов по регулированию в области обеспечения ПБ, проектов требований ПБ и нормативных документом по ПБ структурами экспертного и бизнес-сообщества или участие в этом, наравне с государственными органами.
Что мы видим на практике? Государство вырабатывает политику, осуществляет разработку проектов законов, нормативных правовых актов, технических регламентов, утверждает (устанавливает), издает документы по вопросам обеспечения пожарной безопасности. И делает это монопольно, без участия экспертного и бизнес-сообщества. В США нормы пожарной безопасности разрабатывает Национальная Ассоциация противопожарной защиты. В этой организации представительство государственных органов и муниципальной пожарной охраны вместе составляет только 31%. Все остальные –представители бизнеса, промышленности, строительства, проектных организаций, страховых компаний, медицинских учреждений и др.
Такая монополия привела к тому, что руководители и собственники имущества не достаточно занимаются ПБ и не обращаются за услугами на рынок продукции ПБ. Приведем основные причины данной ситуации:
- За весь период современной истории России на объектах экономики и социальной сферы не сформировано ни одного механизма: страхового, отраслевого, сертификационного, декларационного и др., которые мобилизуют руководителей и персонал - без государственного контроля, без государственных предписаний и штрафов, хотя бы в малой доле, осуществлять противопожарные мероприятия.
- Государством введена запутанная и сложная система требований ПБ. Технологии обеспечения ПБ остаются непонятными для большинства руководителей и специалистов экономики и социальной сферы. Они не понимают с чего начинать, что является главным, что является критерием их деятельности. Для них не разработаны соответствующие стандарты, регламенты инструкции по пожарной безопасности.
- Государство требует дорогостоящие противопожарные системы, где надо и где не надо. Их стоимость очень высокая, экономическую эффективность и стоимостную приемлемость государство не учитывает. Со стоимостью «перегнули палку».
- Система страхования не связана с системой пожарной безопасности. Страхование не стимулирует осуществление противопожарных мероприятий. Наоборот, ограничивает их применение.
- Всю страну органы ГПН приучили к ошибочной позиции, что для обеспечения ПБ достаточно предписания пожарного инспектора. Этим самым они сформировали ложное представление, что никаких дополнительных мер не надо принимать, кроме тех, которые зафиксированы в предписании.
- Сегодня на многих объектах экономики и социальной сферы есть службы пожарной профилактики. Они реально повышают уровень ПБ объекта. Однако вся надзорная политика МЧС не учитывает этот факт. Инспектор при оценке противопожарного состояния «в упор не видит» специалиста ПБ, и не понимает его предназначения. Тогда зачем вкладывать средства в пожарно-профилактическую службу, если ее игнорирует государство?
- Пожарная наука не формирует методологическую базу для технического регулирования (нормирования) управленческой деятельности, направленной на обеспечение ПБ. А МЧС РФ осуществляет техническое регулирование (нормирование) этой деятельности без соответствующей методологической базы. Поэтому такое техническое регулирование (нормирование) управленческой деятельности находится на низком профессиональном уровне.
- Факт освобождения органов ГПН от проверок малого и среднего бизнеса означает, что пожарный надзор фактически «выгнали» с объектов малого и среднего бизнеса.
Государство «перегибает палку», не зная меры в вопросах применения наказаний и в вопросах обоснованного расходования средств на противопожарные мероприятия.
В результате большая часть предпринимателей, должностных лиц и собственников «из-под палки» осуществляют противопожарные мероприятия и «из-под палки» обращаются к услугам рынка продукции ПБ. Обращения к услугам рынка ПБ носят неестественный, конфликтный характер. Потому что обращаются после штрафа, после административного конфликта. Т.е. потребность в услугах рынка - только в объеме, достаточном, чтобы «отбиться» от органов ГПН. А нам нужна потребность в услугах рынка ПБ в более широких рамках, во всем спектре системы ПБ.
Второе направление экспертных работ
1-я группа экспертных работ. Проведение оценки соответствия объектов («всего объекта») экономики и социальной сферы требованиям ПБ.
2-я группа экспертных работ. Проведение научно-технического консультирования и экспертизы (всего объекта). Здесь мы говорим об экспертных, консультационных или исследовательских работах относительно не отдельных элементов системы ПБ объектов защиты. Например, методология расчета пожарного риска. Говорим об экспертных работах по оценке соответствия всей системы ПБ объекта экономики и социальной сферы требованиям ПБ, всего объекта.
Что мы видим на практике? На стадии проектирования и строительства зданий и сооружений осуществляется экспертиза проектной документации частными экспертами (зона ответственности Минрегиона). На стадии эксплуатации зданий и сооружений частная экспертиза не востребована (зона ответственности МЧС). Государством не установлен юридический статус экономико-правового значения этих видов экспертной деятельности. Вторая причина. Органы ГПН своими проверками объектов экономики и социальной сферы подменяют частную экспертную деятельность. Они «оценку», «экспертизу» выполняют под видом государственного «надзора», да еще бесплатно. Государственное предписание подменяет заключение частного эксперта. Тогда зачем предпринимателю покупать экспертное заключение частника с перечнем мер пожарной безопасности, если государственный инспектор бесплатно выдаст предписание с тем же перечнем мер пожарной безопасности?
3-я группа экспертных работ. Осуществление пожарно-профилактической работы.
Здесь ситуация следующая. Потребность в пожарно-профилактических услугах огромна. Пожарно-профилактическая работа (далее ППР), которая прошла проверку временем, 65-летнним опытом ее использования, в настоящее время, практически, не применяется. Почему? Она не включена в перечень работ и услуг в области пожарной безопасности в качестве самостоятельной услуги. Вместо этого нормативными правовыми актами ППР представляется как функция пожарной охраны и как функция договорного подразделения МЧС. И по этой логике ППР является «неотделимой» от функции «тушения пожаров», и должна выполняться организациями со статусом «пожарная охрана». Получается, что если это функция подразделений МЧС, то ППР - функция министерства, а значит функция государства. И она как самостоятельная услуга на рынке не должна существовать. На самом деле ППР не является государственной функцией и не является «неотделяемой» от функции «тушения пожаров». Она является самостоятельной экспертной функцией, которую могут выполнять соответствующие специалисты и организации любой формы собственности и без статуса «пожарная охрана».
Если государство не обеспечивает естественную «потребность и готовность» объектов экономики и социальной сферы осуществлять противопожарные мероприятия и пользоваться услугами рынка продукции ПБ, то отрасль ПБ должна это делать сама.
Невидимая рука рынка или невидимая рука чиновника?
Все направления экспертных работ, которые должны реализовываться структурами частного экспертного бизнеса, либо монопольно осуществляются государственными органами, либо государством не созданы условия для существования рынка противопожарных экспертных услуг. Сверху до самого низа – везде государство. А что же осталось частнику? Ничего. В стране нет экспертного бизнеса по оценке соответствия действующих (эксплуатируемых) объектов экономики и социальной сферы требованиям ПБ. Следовательно, нет рынка экспертизы соответствия действующих (эксплуатируемых) объектов экономики и социальной сферы требованиям ПБ.
Тогда как работает фактор «экспертных рекомендаций» потребителю товарного рынка? Как потребитель без эксперта выбирает продукцию, работы и услуги? Ему в этом «помогает» чиновник. Вместо «невидимой руки» рынка действует «невидимая рука» чиновника. Получается, что вместо рынка противопожарных экспертных услуг есть площадка, на которой «чиновник» навязывает хозоргану продукцию, работы и услуги. Но это не рыночные отношения: нет добровольности выбора контрагента, отсутствует конкуренция. Вместо рациональных технологий противопожарной защиты, вместо экономически и технически эффективных мер – применение затратных технологий, необоснованно завышенных расходов. Результатом нерыночного регулирования экономических отношений стал неестественный темп внедрения автоматических средств обнаружения и тушения пожаров с ежегодным его ростом в 30 %. По оценке многих специалистов только 30 % потребителей по своему усмотрению, т.е. свободно выбирают подрядную организацию по монтажу, ремонту и обслуживанию средств обеспечения ПБ эксплуатируемых зданий. В остальных 70 % случаев подрядную организацию «рекомендует» инспектор органов ГПН.
Суммируем. Основа рыночной экономики – частник. В экспертном блоке рынка продукции ПБ нет частника. В экономике России государство не является экономическим игроком рынка. В отрасли ПБ органы ГПН являются экономическим игроком, потому что они вместо надзора осуществляют рыночные функции –экспертизу соответствия требованиям ПБ объектов экономики и социальной сферы. В экономике России государство большую часть правового регулирования осуществляет совместно с бизнес и экспертным сообществом. В отрасли ПБ государственные органы не применяют государственно-частное партнерство.
Отрасль ПБ только частично действует на рыночных принципах. Важнейший ее компонент – экспертный блок не разгосударствлен с 1992. При таких условиях отрасль ПБ не будет эффективно развиваться.
Что делать?
- Необходимо совершенствовать концепцию развития отрасли ПБ.
- Некоторые концепции, представленные на обсуждение, ставят своей задачей: «Содействие разработке и реализации государственной политики, целевых и иных программ и проектов, совершенствованию законодательства и нормативной правовой базы...». Или «влияние на выработку органами власти политики». Такая позиция по-прежнему, по-советски рассматривает бизнес-сообщество как вспомогательный, второстепенный по отношению к государству субъект. Как писал Е. Евтушенко: «Мы - твои ножки, трон». Современная отрасль ПБ не может и не должна рассматривать себя как вспомогательное звено, «содействующее» государственным структурам. Отрасль ПБ - самостоятельный субъект и должна позиционировать себя как равный партнер органам государства, который «не содействует», «не влияет», а самостоятельно разрабатывает политику, проекты законов и нормативно-правовых актов и самостоятельно их продвигает.
- По нашему мнению «отрасль» должна состоять не из одного класса -«Продуктового сектора отрасли». Кроме него должен быть самостоятельный «Экспертно-исследовательский (инновационный) сектор отрасли». То есть, сектор, предметом которого не являются отдельные технические средства (например, конструирование новых типов пожарных извещателей, как в продуктовом секторе), а развивается вся система ПБ организации, территории, отрасли экономики, страны. В том числе он формирует «потребности» и «готовность» у хозяйствующих субъектов в услугах «Продуктового сектора отрасли (продуктового рынка)». Экспертно-исследовательский (инновационный) сектор отрасли - это группа предприятий и специалистов, которые осуществляют инновационное направление развития отрасли. И в частности, выполняют экспертные и исследовательские работы, которые направлены на:
- Развитие отрасли, определение и закрепление места отрасли в системе секторов хозяйствования российской экономики:
- выработку политики в области обеспечения пожарной безопасности. В том числе разработку проектов законов и др. нормативных правовых актов;
- продвижение политики через общественные и государственные органы;
- государственно-частное партнерство технического регулирования в области обеспечения пожарной безопасности. В том числе, партнерство по разработке проектов требований ПБ и нормативных документом по ПБ.
- Проведение экспертных работ на объектах экономики и социальной сферы. В том числе:
- проведение оценки соответствия объектов защиты требованиям ПБ;
- проведение научно-технического консультирования и экспертизы;
- проведение пожарно-профилактической работы;
- постановка задач для разработки новых и совершенствования существующих средств обеспечения ПБ.
- В системе отрасли ПБ необходимо предусматривать организационную структуру бизнес-сообщества, которая обеспечивает «обратную связь» с деятельностью государства по техническому нормированию. В этих целях следует создавать «совместные» рабочие группы, консультативные или экспертные советы. Т.е. структуры взаимодействия между государственными органами, с одной стороны, и частным экспертным и бизнес-сообществом, с другой стороны.
- Подготовить изменения в законодательство:
- о государственном регулировании отрасли экономики в области обеспечения пожарной безопасности;
- о развитии частного экспертного бизнеса в системе обеспечения пожарной безопасности страны;
- о разработке проектов требований пожарной безопасности, их обсуждении и согласовании с частным экспертным и бизнес-сообществом.
Статья опубликована в ж. "Алгоритм Безопасности" № 1, 2014 год.
